Bezzębna inspekcja pracy

Państwowa Inspekcja Pracy – tak jak każde inne ciało kontrolne – może realnie strzec porządku w powierzonym jej zakresie, jeśli nieprzestrzegającego go podmioty będą miały świadomość nieuchronności ujawnienia tego faktu przez kontrolę oraz jeśli jednocześnie konsekwencje takiego przyłapania będą dostatecznie poważne.

Niestety, żadne z powyższych założeń nie jest spełnione. Popatrzmy na kwestię nieuchronności kary za łamanie prawa pracy. Dwa tysiące inspektorów nie ma szans realnie przypilnować przestrzegania reguł gry w 1,9 mln przedsiębiorstw działających w naszym kraju. Łatwo policzyć, że jeden inspektor powinien mieć na oku ok. tysiąca firm, a jedna kontrola przypada na 21 podmiotów gospodarczych. Inaczej mówiąc: cała zbiorowość firm kontrolowana byłaby co 21 lat, gdyby nie ulegała zmianie i gdyby kontrole nie wchodziły ponownie do tych samych przedsiębiorstw.*

Mało tego, inspektorów krępuje szereg formalnych ograniczeń. Każdy z nich ma wyznaczoną liczbę kontroli planowych oraz kontroli będących reakcją na skargi pracowników. Kontrola planowa ma wyznaczony temat, a inspektor działa w takim reżimie czasowym, że nawet, gdyby chciał, to nie za bardzo może wykroczyć poza przewidziany obszar kontroli. Jeśli skarg wpłynie więcej niż do tej pory (w ostatnich latach spływało ich ponad 40 tys. rocznie), to inspektorzy mogą nadwyżkę wrzucać do kolejki, kontrolować „po łebkach” lub – jak się można tylko domyślać – dociekliwiej szukać w nich dyskwalifikujących braków merytorycznych.

Brak czasu i liczba dodatkowych formalności (raportowanie) sprawiają, że inspektorzy skupiają się na sprawdzeniu dokumentów – to minimum, jakiego się od nich wymaga. Na zwyczajne rozejrzenie się po firmie i rozmowę z kadrą zwyczajnie brakuje czasu. Jest jeszcze jeden kluczowy aspekt: sprawa złożona i wymagająca od inspekcji dużego nakładu pracy (co często ma miejsce u dużego pracodawcy) w sprawozdaniach, z których rozliczany jest inspektor, ma taką samą wagę co prosta, nie wymagająca większego wysiłku. To nie zachęca do drążenia tematu, do faktycznego oczyszczania rynku pracy z nieuczciwych pracodawców. Anonimowo inspektorzy pracy przyznają, że czasem, widząc wiele różnych nadużyć u danego pracodawcy decydują się na „czepianie się” go w wybranej, łatwej do wykazania sprawie – najczęściej dotyczącej BHP, gdzie niedopełnienie obowiązków jest relatywnie najtrudniejsze do zakwestionowania.

Ten czas działa natomiast na korzyść nieuczciwych przedsiębiorców. Dla przykładu, jeśli zamiast umowy o pracę zastosują oni umowę cywilnoprawną, to jakiekolwiek kroki prawne zleceniobiorca (jak i inspektor pracy) mogą w praktyce przedsięwziąć w okresie do trzech lat od daty wymagalności roszczenia pracownika, z uwagi na 3-letni okres przedawnienia roszczeń ze stosunku pracy. Dla mikrofirm, kontrolowanych relatywnie najrzadziej (raz na 36 lat**), ryzyko złapania na łamaniu prawa jest więc relatywnie niskie, a skala potencjalnych roszczeń – ograniczona.

Jeszcze gorzej jest w przypadku surowości sankcji, jakich doświadczają pracodawcy złapani na łamaniu prawa. W 2014 roku kontrole PIP ujawniły łącznie 91,8 tys. wykroczeń przeciwko prawom osób wykonujących pracę zarobkową, w związku z tym inspektorzy złożyli 3,3 tys. wniosków o ukaranie do sądów pracy i na sprawców zostało nałożonych 19,5 tys. mandatów karnych. Dodatkowo w przypadku 16,9 tys. winowajców zastosowano tzw. środki oddziaływania wychowawczego (pouczenia, nagany). W przypadku pozostałych 57% wykroczeń odstąpiono nawet od tej najłagodniejszej formy perswazji.

Z resztą, nawet ci nieliczni, którzy musieli zapłacić w gotówce za swoje nadużycia, nie wykosztowali się specjalnie. Maksymalna grzywna, jaką może nałożyć inspektor pracy, to 2 tys. zł, a w przypadku recydywy: 5 tys. zł. W przypadku powzięcia podejrzenia o dopuszczeniu się przez pracodawcę któregoś z wykroczeń wskazanych w Dziale 13 Kodeksu pracy, inspektor pracy może wystąpić z wnioskiem o ukaranie do właściwego sądu rejonowego – ale nawet wtedy maksymalny wymiar kary to 30 tys. zł. Mało tego, w 2014 roku średnia wartość mandatu wystawionego pracodawcy przez inspektora wynosiła 1187 zł, podczas gdy grzywny orzeczone przez sąd – 2121 zł. Nie brakuje głosów inspektów pracy, którzy narzekają na to, że czasem przy odkryciu szeregu poważnych nadużyć wolą dać 1 tys. lub 2 tys. zł mandatu niż oddawać sprawę do sądu – kosztuje to ich wiele pracy, a sędziowie bywają dość często nad wyraz litościwi wobec pracodawców, co skutkuje nierzadko grzywnami poniżej 2 tys. zł nawet w przypadku notorycznych recydywistów.

Reasumując, małych przedsiębiorców do łamania Kodeksu pracy może zachęcać mała szansa złapania, zaś dużych – mikroskopijne w relacji do ich przychodów czy zysków kary.

Dodatkowo: w przypadku kontroli PIP mamy też do czynienia z aspektem etycznym postępowania. Gdy inspektor wchodzi do firmy, która funkcjonuje w regionie o bardzo wysokim bezrobociu i widać na pierwszy rzut oka, że balansuje na krawędzi bankructwa, to nawet niewielka kara o wymiarze finansowym może mieć opłakane skutki i zamiast pomocy pracownikom interwencja urzędnika państwowego skończy się likwidacją miejsc pracy. Częściej zdarza się inna sytuacja: pracodawca jest lokalnie jedynym, który może zatrudnić danego pracownika i łatwo przewidzieć, że interwencja w sprawie tego ostatniego skończy się prawdopodobnie jego zwolnieniem, gdyż łatwo go zastąpić inną osobą bez pracy. W takich przypadkach inspektorzy nierzadko rezygnują nawet z tych skromnych środków nacisku na pracodawcę, jakimi dysponują.

Przy tych wszystkich ograniczeniach i słabościach PIP okazuje się organizacją fasadową, a nie strażnikiem zasad, które powinny obowiązywać wszystkich pracodawców – gdyż w przeciwnym przypadku nieuczciwi zyskają konkurencyjną przewagę nad stosującymi się do Kodeksu pracy i innych regulacji.

* Trudno porównywać liczbę inspektorów pracy w różnych krajach, bo kontrola reguł gry na rynku pracy jest organizowana na wiele sposobów. W Niemczech inspektoraty pracy (Gewerbeaufsicht) zatrudniają 3,6 tys. ludzi, a publiczno-prywatne stowarzyszenia (Berufsgenossenshaften), mające kompetencje kontrolne – 1,9 tys. Warto zwrócić także uwagę, że Gewerbeaufsicht ma charakter landowy – wielkość instytucji, jej strategia, zadania i budżet zależą od władz landów (i między poszczególnymi landami występują tu spore różnice). Za to Berufsgenossenshaften ma z kolei charakter branżowy.
We Francji odpowiednikiem naszych inspektorów są agenci Generalnej Dyrekcji Pracy, jednego z ciał Ministerstwa Pracy. Jest ich jednak tylko 2100, a część spraw łamania praw pracy podlega albo indywidualnym roszczeniom pracowników, albo zgłaszaniu do innych ciał kontrolnych.
W Wielkiej Brytanii dominuje system indywidualnego dochodzenia swoich praw, przy czym jest on odpowiednio obudowany. Stwierdziwszy łamanie swoich praw pracownik zobowiązany jest najpierw zgłosić tą ocenę pracodawcy. Jeśli to nic nie da, może wykorzystać ACAS (Advisory, Conciliation and Arbitration Service), który doradza kolejne kroki, a także prowadzi mediacje. Uzyskawszy wsparcie ACAS lub innej organizacji, pracownik może wnieść sprawę do sądu pracy (Employment Tribunals). Oczywiście różne służby pilnują różnych aspektów działania firm np. kwestiami BHP zajmuje się HSE (Health and Safety Executive), a dyskryminacją w miejscu pracy – Equality and Human Rights Comission, zaś nad agencjami pracy pieczę sprawuje Employment Agencies Standards Inspectorate – jednak instytucje te do akcji wkraczają najczęściej za sprawą zgłoszenia ze strony pracowników.

** Na podstawie danych GUS wiadomo, że w Polsce w 2014 roku działało 1826,3 tys. mikrofirm, 62,0 tys. małych przedsiębiorstw (zatrudnienie 10–49 osób), 14,5 tys. średnich (50–249) oraz 3,3 tys. dużych (250+). Struktura przeprowadzonych w tym samym roku 90,1 tys. kontroli PIP wyglądała natomiast następująco: w mikrofirmach odbyło się 51,4 tys. kontroli, w małych – 25,9 tys., w średnich – 9,5 tys., a w dużych – 3,4 tys.
Przy założeniu stałej liczby kontroli i podmiotów gospodarczych oraz tego, że inspektorzy pracy nie wracają do danego podmiotu póki nie sprawdzą wszystkich pozostałych, można obliczyć, że w mikrofirmach kontrola zdarza się średnio raz na 35,5 roku, w małych przedsiębiorstwach – raz na 2,4 roku, w średnich – raz na 1,5 roku, a w dużych – co roku. 

Łukasz Komuda
Łukasz Komuda