PPP w praktyce, czyli od czego zacząć: analiza (ocena) inwestycji, wybór partnera prywatnego

Rosnące koszty inwestycji – właściwie w każdej dziedzinie objętej działalnością samorządu terytorialnego – karzą poszukiwać co raz to nowych źródeł ich finansowania. Niestety na palcach jednej ręki można by policzyć samorządy, które stać na samodzielne poniesienie ceny budowy i utrzymania dróg, kanalizacji, czy infrastruktury oświatowej bądź sportowej. W ostatnich latach najważniejszym środkiem do pozyskania gotówki na takie cele stały się fundusze unijne. Niestety korzystanie z nich wiąże się także ze sporymi obciążeniami, zwłaszcza w perspektywie zabezpieczenia wkładu własnego. Stąd warto zwrócić uwagę na mechanizmy pozwalające sektorowi publicznemu korzystać z potencjału przedsiębiorców – a do takich zalicza się partnerstwo publiczno-prywatne. Jednak nie jest ono prostą alternatywą dla kredytu, ale przede wszystkim – przynoszącą obopólne korzyści – inwestycją. I właśnie to wyróżnia PPP spośród wszystkich innych metod finansowania różnorodnych projektów.

O co chodzi w partnerstwie publiczno-prywatnym?

Istotą partnerstwa publiczno-prywatnego jest długoletnia współpraca sektora publicznego z biznesem. Niestety w Polsce realizacja inwestycji w tej formule – zarówno na poziomie samorządowym, jak i krajowym – ciągle stanowi wyjątek od reguły korzystania z finansowania zewnętrznego (np. środków unijnych, czy kredytów). Oczywiście przyczyn takiego stanu rzeczy można by wskazać wiele. Wśród nich dwie wydają się mieć zasadnicze znaczenie: brak wiedzy i dobrych praktyk. Jednak w ostatnim czasie ustawodawca dostrzegł te problemy i postanowił je rozwiązać nowelizując ustawę o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz wprowadzając do niej nowe mechanizmy.

Zapytaj Ministra

Jednym z najważniejszych jest możliwość zwrócenia się przez podmioty publiczne (w tym oczywiście przez samorządy) do Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju o opinię w sprawie zasadności przeprowadzenia danej inwestycji w formie partnerstwa. Do wniosku o wydanie takiej opinii podmiot publiczny musi dołączyć swoje własne analizy, dzięki czemu z jednej strony otrzymuje fachową ocenę poprawności przygotowania partnerstwa, z drugiej zaś pewność co do sensowności wyboru takiej ścieżki realizacji inwestycji. Warto pamiętać, że każdy podmiot publiczny myślący o PPP ma obowiązek sam przeprowadzić stosowne analizy korzyści i zagrożeń wynikających z tej formuły. Stąd skonfrontowanie ich z opinią rządowych ekspertów pozwala zdobyć na przyszłość cenne doświadczenie. Poza tym dużym praktycznym znaczeniem takiej pomocy, pozytywna opinia Ministerstwa stanowi swoisty „certyfikat bezpieczeństwa” zwłaszcza dla lokalnych władz niemających doświadczenia w PPP. Warto wspomnieć, że wydano już pierwszą tego typu opinię, a Minister Inwestycji i Rozwoju pozytywnie zaopiniował budowę w formule partnerstwa ponad stu mieszkań w Giżycku.

Ponadto w ramach ostatniej noweli ustawodawca szerzej otworzył perspektywy realizacji partnerstwa w ramach istniejących spółek podmiotu publicznego. W takiej sytuacji partner prywatny po prostu nabywa akcje w spółce należącej do partnera publicznego – jednocześnie po wygaśnięciu umowy podmiot prywatny musi zbyć swoje udziały na rzecz swojego publicznego kontrahenta. To z kolei stanowi świetnie zabezpieczenie spółek należących do sektora publicznego. Oczywiście nic nie stoi na przeszkodzie, aby partnerzy powołali spółkę celową (akcyjną bądź z o.o.) na potrzeby realizacji projektu. W praktyce wybór każdej z tych opcji zależy od indywidualnej sytuacji partnerów oraz modelu przyjętej współpracy.

Ponadto warto pamiętać, że aktualnie samorządy mogą przekazywać dotacje celowe partnerom prywatnym na realizację inwestycji. Przy udzieleniu takiej dotacji trzeba brać pod uwagę zasady dotyczące pomocy publicznej, jednak – co bardzo istotne – samorząd może przekazać pieniądze nie tylko (jak było do tej pory) wąskiej grupie podmiotów niedziałających dla zysku, ale właściwie wszystkim przedsiębiorcom. To z kolei pozwala dobrać partnera posiadającego co prawda odpowiednie doświadczenie, ale niewyposażonego w kapitał potrzeby do realizacji danej inwestycji.

Efektywność, eksploatacja i utrzymanie przestają być problemem podmiotu publicznego

W każdym razie inwestycja to nie tylko problem zdobycia środków na jej finansowanie, ale również jej wieloletniego użytkowania. Dlatego dużo korzystniejsze wydaje się połączenie finansowania inwestycji z jej efektywną eksploatacją, utrzymaniem i zarządzaniem – zarówno w ramach jej bieżącego utrzymania, jak i odpowiedniego wykorzystania biznesowego. Jest to bardzo trudne dla samorządu, który przecież nie prowadzi działalności gospodarczej, a tym samym nie ma odpowiednich doświadczeń biznesowych. Te zaś posiada sektor prywatny, stąd sięgnięcie do jego zasobów pozwala zarówno sfinansować inwestycję, jak i zapewnić jej prawidłowe funkcjonowanie. Właśnie to jest istotą partnerstwa publiczno-prywatnego, w ramach którego sektor publiczny może zyskać know-how niezbędny np. do dobrej realizacji i wykorzystania infrastruktury drogowej, kanalizacyjnej, czy sportowej. Partner prywatny jest bowiem w stanie zaplanować i zaprojektować inwestycję tak aby później jej eksploatacja była tania a jednocześnie aby projekt był funkcjonalny i przyjazny użytkownikom. Co więcej partner ma w tym konkretny interes. To on będzie odpowiedzialny właśnie za eksploatację i pokrywanie jej kosztów. Często też będzie mu zależało aby z danej infrastruktury korzystało jak najwięcej mieszkańców wnoszących z tego tytułu opłaty.

W formule PPP strony umowy samodzielnie określają swoje obowiązki dotyczące realizacji zaplanowanych prac, mając w tym względzie różne możliwości. W typowych sytuacjach partner prywatny zajmuje się realizacją określonego zadania publicznego w oparciu o infrastrukturę publiczną. Jednocześnie partnerzy samodzielnie określają w łączącej ich umowie podział zadań i ryzyk, mając w tym względzie swobodę.

PPP nie zwiększa długu publicznego

To właśnie z tego względu partnerstwo publiczno-prywatne jest niezwykle korzystnym rozwiązaniem zarówno dla sektora publicznego, jak i prywatnego. Pierwszy z nich zyskuje dogodne źródło finansowania, nie związane z koniecznością zadłużania się, czy wydatkowania pozyskanych środków w ściśle określonych terminach. Warto pamiętać, że w przypadku odpowiedniego skonstruowania umowy partnerstwa, wynikające z niej zobowiązania nie będą wliczanie do długu publicznego. Wymaga to przesunięcia niektórych głównych ryzyk projektu jak np. ryzyka budowy i dostępności na partnera prywatnego. Jest to standard tego typu projektów. W każdym razie dzięki PPP sektor publiczny „pozbywa się” także całej masy problemów związanych z eksploatacją inwestycji – a więc jej naprawami, czy zapewnieniem rentowności (np. w przypadku wybudowania infrastruktury sportowej). Jednocześnie partner prywatny zyskuje świetną okazję do rozwoju prowadzonego biznesu i wykorzystania swojej wiedzy oraz doświadczenia.

Tak naprawdę z punktu widzenia realizacji różnego rodzaju zadań publicznych jest ono nieocenione. Partner prywatny posiadając specyficzne know-how wie, jak wykonać inwestycję efektywniej i bardziej optymalnie z punktu widzenia lokalnych potrzeb i jej późniejszego użytkowania. Zresztą właśnie takie wykonawstwo leży w interesie partnera – w końcu to on bierze na siebie ciężar zarządzania inwestycją i ewentualnych napraw. Dlatego będzie dążył do optymalizacji projektu przy jednoczesnym zagwarantowaniu jego maksymalnej funkcjonalności. To z kolei przekłada się na zadowolenie społeczne – mieszkańcy zaczynają dostrzegać, że zadania publiczne są realizowane sprawnie, a jednocześnie niedrogo i przy zagwarantowaniu wysokiego poziomu świadczonych usług. Oczywiście, aby osiągnąć ten cel trzeba odpowiednio skonstruować umowę partnerstwa, zwłaszcza w zakresie obowiązków jej stron.

Korzyści płynące z partnerstwa najlepiej zilustrować przykładami z krajów, gdzie formuła ta z powodzeniem funkcjonuje od wielu lat. Dajmy na to w Wielkiej Brytanii szpitale cieszące się najlepszą opinią wśród pacjentów najczęściej powstają właśnie w ramach PPP. Umowa partnera publicznego z prywatnym w takich przypadkach przewiduje, że finansowanie projektu uzależnione jest od poziomu świadczonych usług, badanego np. opiniami pacjentów. Stąd zapewnienie ich wysokiej jakości leży w bezpośrednim interesie przedsiębiorcy.

Nie wszystko nadaje się do partnerstwa

Pomimo ewidentnych zalet partnerstwa publiczno-prywatnego nie oznacza to, że każda inwestycja nadaje się do realizacji właśnie w takiej formule. Niestety – zwłaszcza pod kątem szerokiego katalogu zadań samorządu terytorialnego – bardzo trudno wskazać na kompletną listę tego, co należy (a raczej powinno się) realizować za pomocą partnerstwa, a co nie. Przydatność tej formuły należy oceniać przede wszystkim pod kątem podstawowych cech PPP. A więc w grę wchodzą tutaj zwłaszcza duże inwestycje, wymagające poważnego nakładu sił i środków. Z perspektywy samorządu najczęściej w grę wchodzą drogi, parkingi, budynki publiczne jak np. szkoły, czy infrastruktura sportowa bądź wodno-kanalizacyjna. Jednak nie jest to pełna lista możliwości, jakie stwarza PPP – z rządowych danych w tej dziedzinie wynika, że w tej formule planowane są np. parkingi podziemne, zwiększenie efektywności energetycznej infrastruktury publicznej, budowę sieci szerokopasmowego Internetu, a nawet uruchomienie linii regularnego dowozu dzieci do szkół, budowę cmentarza, czy produkcję filmu dokumentalnego.

PPP – zacznij od przygotowania projektu i jego budżetu

W tej perspektywie nie ma wątpliwości, że najważniejszym elementem partnerstwa publiczno-prywatnego jest odpowiednie przygotowanie projektu począwszy od określenia rzeczywistych potrzeb i wymagań w zakresie przedmiotu i jego skali, jakości, realizowanych funkcji jaki i utrzymania. Następnie trzeba realnie ocenić budżet w tym potencjalne możliwości finansowania z opłat ponoszonych przez użytkowników. Warto też wcześniej zwrócić się do biznesu. On jest w stanie od razu wskazać elementy determinujące powodzenie danego projektu. Bardzo istotne znaczenie mają tutaj też banki, dzięki którym projekt uzyska zamkniecie finansowe. Jeżeli projekt jest akceptowalny dla banków – potocznie „bankowalny” – to już jest połowa sukcesu. To oczywiście leży w gestii strony publicznej, która im lepiej przygotuje się do realizacji partnerstwa, tym ma większe szanse na długofalowe zyski. Jednocześnie, jak wspomniano, podmioty publiczne nie posiadają know-how inwestycyjnego – dlatego już na etapie przygotowań trzeba po prostu zapytać potencjalnych wykonawców o faktyczną celowość realizacji danego zamierzenia oraz o jego optymalne parametry. Ma to kolosalne znaczenie.

W obecnym stanie prawnym podmiot publiczny ma obowiązek – zanim przystąpi do procedury wyboru partnera prywatnego – sporządzić tzw. ocenę efektywności przedsięwzięcia. W jej ramach konieczne jest przeprowadzenie analiz dotyczących przede wszystkim porównania racjonalności realizacji inwestycji w ramach PPP oraz w inny możliwy sposób, zwłaszcza z wykorzystaniem wyłącznie środków publicznych. W ramach dokonywania oceny efektywności podmiot publiczny powinien przede wszystkim bardzo dobrze zbadać rynek – zwracając się do przedsiębiorców z pytaniem m.in. o możliwości techniczne wykonania danych prac, ich koszty, czy aspekty prawne i podatkowe. Warto zapytać także o spodziewane przeszkody oraz najefektywniejsze sposoby realizacji inwestycji. Właściwie jeżeli po takich analizach okaże się, że PPP nie jest opłacalną formą dla danego przedsięwzięcia, nie ma sensu przechodzić do dalszych etapów.

W przypadku, gdy ocena efektywności przyniesienie pozytywny wynik, w kolejnym kroku podmiot publiczny musi oszacować i zabezpieczyć budżet, jaki trzeba będzie przeznaczyć na realizację inwestycji. Niestety wiele projektów partnerstwa publiczno-prywatnego rozbija się właśnie o kwestie finansowe. Wynika to z przeprowadzenia zbyt uproszczonych analiz finansowych. Najczęściej koszt partnerstwa jest wyższy, niż wykonanie inwestycji w tradycyjnej formie. Czynnik ten zniechęca wielu samorządowców, obawiających się zarzutu niewłaściwego wydatkowania środków publicznych. Jednak obawy te wynikają najczęściej z niewzięcia pod uwagę podstawowej cechy PPP – w formule tej nie chodzi tylko o zrealizowanie inwestycji, ale także eksploatację, utrzymanie i zarządzanie nią często przez kilkadziesiąt lat. Obejmuje to też wykonywanie bieżących napraw a także koniecznych dużych remontów. Stąd partnerstwo jest jedynie z pozoru droższe od tradycyjnych form realizacji przedsięwzięcia, a w dłuższej perspektywie stanowi świetną inwestycję dla samorządu.

Jasne jest, że zainwestowanie większych środków w perspektywie wielu lat (a na taką należy obliczać PPP) przynosi duże zyski i oszczędności. Podmiot publiczny nie musi martwić się o koszty konserwacji, utrzymania, czy eksploatacji danej infrastruktury. Jednocześnie zyskując pewność, że prace te będą wykonywane na bieżąco i przy zachowaniu dużej jakości. Doświadczenia wielu samorządów uczą, że oszczędności poczynione na etapie realizacji przeważnie generują poważne koszty podczas użytkowania.

Trzy etapy realizacji inwestycji w ramach PPP

Generalnie rzecz ujmując partnerstwo publiczno-prywatne przebiega w trzech zasadniczych etapach: przygotowawczym, inwestycyjnym i operacyjnym. Biorąc jednak pod uwagę powodzenie całości przedsięwzięcia bezwzględnie pierwszy z nich ma charakter kluczowy. Odpowiednia koncepcja partnerstwa, właściwy dobór podmiotu prywatnego, właściwie rozłożenie ryzyk i zabezpieczenie właściwego finansowania, to główne czynniki, na które trzeba koniecznie zwrócić uwagę przygotowując PPP. Warto jednocześnie pamiętać, że ustawodawca jasno sformułował kryteria, którymi sektor publiczny musi kierować się wybierając swoich prywatnych partnerów – i nie należy do nich wyłącznie cena.

Zgodnie z ustawą o partnerstwie publiczno-prywatnym najlepsza jest ta oferta, która przedstawia najkorzystniejszy bilans wynagrodzenia i innych kryteriów odnoszących się do przedsięwzięcia. Stąd oceniając złożone przez potencjalnych partnerów prywatnych oferty trzeba wziąć pod uwagę przede wszystkim podział zadań i ryzyk związanych z przedsięwzięciem oraz wysokości i terminy świadczeń, jakie będzie musiał ponieść podmiot publiczny. Jednocześnie nie ma przeszkód, aby podmiot publiczny sformułował dodatkowe kryteria wyboru oferty – zwłaszcza w zakresie jakości świadczonych przez partnera usług, czy podziału dochodów pochodzących z przedsięwzięcia pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym.

 Autor: Jacek Kosiński – Partner Zarządzający w Jacek Kosiński Adwokaci i Radcowie Prawni

Jacek Kosiński
Jacek Kosiński